Natteliv og opholdsforbud

Høringssvar: Høring over udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven, lov om politiets virksomhed og retsplejeloven (Tryghedsskabende opholdsforbud, forbud mod deltagelse i nattelivet og udvidet adgang til beslaglæggelse af værdigenstande).

Ved en mail af den 14. januar 2021 har Justitsministeriet anmodet Det Kriminalpræventive Råd om eventuelle bemærkninger. 

I den anledning skal DKR udtale, at vores mission er at skabe tryghed ved at oplyse om og forebygge kriminalitet.

Dette lovforslag adresserer henholdsvis

  1. Forbud mod deltagelse i nattelivet
  2. Tryghedsskabende opholdsforbud
  3. Udvidet adgang til beslaglæggelse af værdigenstande.

Dette høringssvar vil koncentrere sig om de to første dele af lovforslaget, altså forbud mod deltagelse i nattelivet og tryghedsskabende opholdsforbud.

Det Kriminalpræventive Råd skal udtrykke en generel betænkelighed ved forslagene. Begge forslag er særdeles indgribende i det enkelte individs bevægelsesfrihed.

Med hensyn til den første del af lovforslaget, forbud mod deltagelse i nattelivet, vurderer Det Kriminalpræventive Råd fra et forebyggelsesperspektiv, at lovforslaget kan have en gavnlig effekt på den nattelivsrelaterede vold. Det forudsætter dog, at der investeres tilstrækkelige politiressourcer til at håndhæve forbuddet i et omfang, hvor den oplevede opdagelsesrisiko ikke er ubetydelig.

I forhold til anden del af lovforslaget, tryghedsskabende opholdsforbud, vurderer Det Kriminalpræventive Råd, at det i særlige, konkrete tilfælde kan påvirke den stedbundne oplevelse af utryghed at give politiet mulighed for at udstede tryghedsskabende opholdsforbud. Der må dog forventes betydelige negative bivirkninger i form af forskydningseffekter til nærtliggende steder samt stigmatiseringseffekter i forhold til steder, der omfattes af et opholdsforbud på grund af utryghed.

Herudover vil håndhævelsen af forbuddet indebære betydelig risiko for, at grupper af unge oplever uretfærdig forskelsbehandling fra politiets side (eller alternativt, at fredelige borgeres ophold straffes på en måde, der opleves uretfærdig).

Det er også bekymrende, at politiet vil kunne meddele et generelt opholdsforbud mod alles ophold i almindelighed på baggrund af en politifaglig vurdering af, at en gruppe virker utryghedsskabende, uafhængigt af om der begås noget kriminelt.

Samlet set vurderes anvendelse af tryghedsskabende opholdsforbud således at indebære en betydelig risiko for, at de kortvarige utryghedsdæmpende effekter ikke står mål med de negative bivirkninger på såvel kort som længere sigt.

Nedenfor følger en uddybning af ovenstående vurderinger for de to dele af lovforslaget.

1. Forbud mod deltagelse i nattelivet

Det Kriminalpræventive Råd skal understrege, at vi støtter regeringens ambition om at reducere vold i nattelivet. Selvom Offerundersøgelserne peger på, at værtshusvolden har været faldende over årene, er nattelivet fortsat et af de mest centrale områder at fokusere på, hvis man vil reducere volden i samfundet generelt.

En del af den nattelivsrelaterede vold er flyttet ud i det offentlige rum, der omgiver restaurationer og lignende. Vores årlige analyser af voldsskader på landets skadestuer viser således år efter år, at fredag og lørdag nat er de mest travle, hvad angår voldsskader. Derfor er det positivt, at der i lovforslaget lægges op til også at adressere den del af nattelivsvolden, der udspiller sig i det offentlige rum.

Forebyggelsesmæssigt rationale

Vold i nattelivet opstår – som det meste andet kriminalitet – på baggrund af et sammenspil af flere forskellige faktorer, fx gerningsmandens personlige forhold, kulturelle normer og situationsbestemte faktorer. Koncentrationen af vold i de sene nattetimer fredag og lørdag indikerer, at nattelivet som situation øger risikoen for voldsudøvelse på nogle individer. Derfor giver det forebyggelsesmæssigt god mening at søge at begrænse disse individers deltagelse i nattelivssituationer.

Med forslaget udvælges personer, der tidligere har udøvet vold i nattelivet, som målgruppe. Selvom DKR ikke har kendskab til undersøgelser, der specifikt undersøger recidiv til nattelivsrelateret vold, vurderes dette at være et sagligt udvælgelseskriterium. Generelt er tidligere kriminalitet en af de stærkeste risikofaktorer for at begå kriminalitet.

I det omfang forbuddet kan håndhæves, er der således grund til at antage, at forbuddet vil have en begrænsende effekt på den nattelivsrelaterede vold.

Risiko for forskydning af kriminaliteten

Det vurderes forebyggelsesmæssigt relevant at lade forbuddet omfatte nattelivssituationer i almindelighed og ikke kun de konkrete restaurationer/områder, hvor volden tidligere har udspillet sig. Hermed reduceres risikoen for at problemer med nattelivsrelateret vold blot flyttes fra et geografisk område til et andet.

Der må dog fortsat formodes at kunne opstå forskydningseffekter af forslaget. Personer, der er idømt forbud mod deltagelse i nattelivet, vil næppe alle ophøre med at deltage i fest og natteliv, men vil muligvis søge mod områder, hvor der er mindre risiko for at blive opdaget/dømt for overtrædelse af forbuddet. Det kunne fx være i dele af det offentlige rum, der ikke er omfattet af ”nattelivszoner” eller områder, hvor der er en mindre fokuseret håndhævelse. Ligeledes vil private arrangementer og lignende være attraktive alternativer for personer, der er omfattet af forbud mod ophold i nattelivet.

Det vurderes ikke i betydeligt omfang at den nattelivsrelaterede vold forskydes til andre former for vold eller anden kriminalitet, da volden i vidt omfang vurderes at være betinget af situationelle forhold knyttet til nattelivet.

Håndhævelse

Forebyggelsesmæssigt er den primære bekymring vedrørende lovforslaget, hvorvidt det kan forventes håndhævet i et tilstrækkeligt omfang. Både i forhold til den forebyggende effekt overfor de individer, der er idømt forbud, og effekten overfor befolkningen som helhed, er det vigtigt at overtrædelse af forbuddet med en grad af vished, fører til straf.

Det vurderes, at det vil kræve et ganske betydeligt ressourceforbrug for politiet at håndhæve opholdsforbuddet i et tilstrækkeligt omfang til, at det vil have den tilsigtede effekt. Den begrænsede adgang til at orientere indehavere og bestyrere af serveringssteder om, at konkrete enkeltpersoner er idømt forbud mod deltagelse i nattelivet (på baggrund af gentagne voldsdomme i eller omkring deres serveringssted), vurderes ikke at ændre afgørende herpå.

Afsættes der ikke betydelige ressourcer til håndhævelse af forbuddet, vurderes det, at politiet hyppigst vil få kendskab til, at en person overtræder forbuddet, hvis den pågældende i øvrigt har påkaldt sig politimæssig opmærksomhed i forbindelse med hans eller hendes deltagelse i nattelivsaktiviteter. Overtrædelse af forbuddet vil i givet fald ofte være at betragte som et biforhold, fx hvis politiet tilkaldes i forbindelse med en voldshændelse, hvor gerningsmanden viser sig at være omfattet af forbuddet.

Her kunne man argumentere for, at den tillægssanktion, der følger med overtrædelsen af forbuddet, kan have en særligt afskrækkende virkning. Effekterne af en lidt hårdere straf må dog antages at være begrænsede i sammenligning med effekten af vished om, at et forbud håndhæves effektivt. Det bemærkes i den forbindelse, at gentagen, ligeartet kriminalitet allerede er en skærpende omstændighed ved strafudmåling.

Alternative og/eller supplerende forslag

Coronapandemien har blandt andet foranlediget en omfattende nedlukning af nattelivet, der kun har været delvist åbnet siden 11. marts 2020. I en analyse af nedlukningens effekter på kriminalitetsniveauet fandt vi en reduktion i overtrædelser af §§244-246 på ca. 30 procent i nedlukningens første seks uger. Det vurderedes, at en betydelig del af dette fald i vold i samfundet kunne tilskrives ophøret af natteliv.

I lyset heraf anbefaler Det Kriminalpræventive Råd, at vi som samfund overvejer, hvilket natteliv vi ønsker os, når vi forhåbentligt snart kan lægge pandemien bag os. Vi ser gerne, at volden ikke vender tilbage til normalen, når nattelivet lukker op igen. Vi vil derfor opfordre til, at det overvejes hvilke tiltag, der kan indføres, som kan skabe et mindre voldeligt natteliv.

I den forbindelse vil vi gøre opmærksom på følgende skandinaviske forskningsresultater og opfordre til, at regeringen indleder en dialog med branchen, bevillingsmyndigheder og andre interessenter med henblik på, i fællesskab, at skabe et tryggere og mindre voldeligt natteliv på efter genåbningen:

  • I København er effekten af fokuseret politiarbejde i nattelivet (såkaldt hotspot-policing) undersøgt af Justitsministeriets Forskningskontor. Der sås en signifikant reduktion i volden ved dette tiltag. Et tiltag som hotspotindsats i nattelivet kunne muligvis indgå i et positivt samspil med det fremlagte forslag.
  • I Stockholm har man undersøgt effekten af en målrettet myndighedsbaseret indsats for at få udskænkningssteder til at udskænke ansvarligt. Dette havde ligeledes signifikante effekter på volden i nattelivet.
  • I Norge har man undersøgt effekten af ændrede åbningstider i nattelivet. Her fandt man at reduktioner i åbningstider havde en signifikant forebyggende effekt på den nattelivsrelaterede vold.

 2. Tryghedsskabende opholdsforbud

Denne del af lovforslaget søger at adressere utryghedsproblemer, der opstår på konkrete steder i det offentlige rum som følge af, at grupper af oftest unge mænd tager ophold og udviser en adfærd, der skønnes at give anledning til utryghed. De eksisterende bestemmelser i ordensbekendtgørelsen muliggør udstedelse af zoneforbud til enkeltpersoner, der udviser visse former for utryghedsskabende adfærd, men med dette forslag gives der hjemmel til at indføre et generelt opholdsforbud i et geografisk område, der vurderes utrygt.

Forebyggelsesmæssigt rationale

Utryghed kan være et fænomen, der knytter sig til bestemte dele af byens rum, fx som konsekvens af oplevet uorden, asocial adfærd og kriminalitet eller som følge af byrummet fysiske karakteristika. Øde eller særligt mørke steder opleves også hyppigt utrygge.

Lovforslaget giver politiet mulighed for at regulere betydeligt på en af de faktorer, der påvirker et steds tryghed/utryghed: Menneskers ophold på stedet. Grupper af unge med bestemte former for adfærd kan skabe utryghed. Omvendt kan et sted også være særligt trygt, hvis der opholder sig mange fredelige borgere, der via deres tilstedeværelse udøver en ”naturlig overvågning” af stedet.

Hvis et sted i udpræget grad opleves utrygt som følge af grupper af oftest unge mænds adfærd, kan man godt forestille sig, at stedet opleves tryggere, hvis der udstedes et generelt forbud mod ophold, der jo så også vil omfatte de unge, der opleves utryghedsskabende.

Det skal dog bemærkes at massiv skiltning med, at et sted er omfattet af opholdsforbud pga. utryghed, kan have en negativ effekt på borgernes mentale billede af stedet. Dermed er der risiko for, at stedet mere varigt identificeres som utrygt af borgerne – stedet stigmatiseres. Tilsvarende vil eventuelle tryghedsfremmende effekter, der opstår når borgere med positiv social adfærd opholder sig i området, forsvinde.

Det er ikke tydeligt, hvad der skulle forhindre disse utryghedsskabende grupper i at tage ophold igen, når forbuddet ophæves. I så fald må det lægges til grund, at utrygheden genopstår, når opholdsforbuddet ophæves.

Forskydningseffekter

I det omfang de grupper, der har foranlediget forbuddet, respekterer dette, er det nærliggende at tro, at de søger ophold et andet sted i byens rum, så længe opholdsforbuddet varer.

En sådan forskydning af den utryghedsskabende adfærd til en nærliggende geografisk lokalitet kan overordnet set være positiv, hvis den utryghedsskabende adfærd alt i alt vurderes mindre problematisk der. Imidlertid må effekten for personer, der færdes i området nær det nye opholdssted for den utryghedsskabende gruppe, antages at være negativ.

Omvendt kan en forskydning også vise sig at være overordnet negativ, hvis gruppen tager ophold et nyt sted, hvor deres ophold skaber endnu mere utryghed – fx i nærheden af skoler.

Udpegning og håndhævelse

Det bør overvejes, hvilke effekter udpegning af en gruppe unge som ”utryghedsskabende årsag” til et generelt opholdsforbud kan have på disse unge og lokalsamfundets syn på dem. Det bemærkes i lovforslaget, at en gruppe unge kan udpeges som utryghedsskabende, selvom kun en enkelt person i gruppen udviser en utryghedsskabende adfærd. Det bemærkes også, at den utryghedsskabende adfærd ikke behøver at have karakter af kriminelle handlinger. På den baggrund kan nogle unge i grupperingen med en vis ret føle sig uretfærdigt stemplet i samfundets eller myndighedernes øjne. Dette må antages at kunne have en negativ effekt på deres udvikling og/eller adfærd i øvrigt.

For så vidt angår håndhævelsen af forbuddet må det være helt afgørende, at håndhævelsen gennemføres konsekvent og uden at skele til fx enkeltpersoners adfærd, fremtoning, alder, køn, etnisk oprindelse og lignende. En håndhævelse der prioriterer eller fokuserer på personer, der politifagligt vurderes mere eller mindre utryghedsskabende, vil indebære meget stor risiko for, at personer oplever sig urimeligt forskelsbehandlet af myndighederne. Dette vil hurtigt kunne skabe en konflikt mellem særlige målgrupper og myndighederne, der får en varighed, som rækker langt længere i tid end den periode opholdsforbuddet står på – ofte med utryghed og kriminalitet til følge.

Alternative og/eller supplerende forslag

Nedenstående alternative veje til at skabe tryghed på et konkret sted bør overvejes afprøvet, inden der skrides til tryghedsskabende opholdsforbud. I det omfang tryghedsskabende opholdsforbud alligevel bringes i anvendelse, er det Det Kriminalpræventive Råds vurdering, at det systematisk bør suppleres med tiltag i stil med nedenstående, så de potentielle negative bivirkninger af det tryghedsskabende opholdsforbud reduceres mest muligt.

Det kunne fx være:

  • Problemorienteret politiarbejde, hvilket her kunne formuleres som at politiet skal fokusere på at påvirke de årsager, der ligger bag den stedbundne utryghed, snarere end alene at søge at bekæmpe utryghed via håndhævelse af ordensbekendtgørelsen.
  • Myndighedsindsatser i øvrigt rettet mod individer i de grupper, der vurderes at skabe utryghed, fx opsøgende socialt arbejde eller tilsvarende.
  • Fysisk indretning af byrum på måder, der skaber tryghed. Det kan fx være via tiltag, der styrker den ”naturlige overvågning” af stedet fra prosociale borgere.

De alternative handlemuligheder oplistet herover er ikke udtømmende og indsatsen bør altid designes med udgangspunkt i det konkrete sted og de lokale forhold. 

Den 11. februar 2021 

Venlig hilsen

Anna Karina Nickelsen
Sekretariatschef

Anna Karina Nickelsen
Sekretariatschef

Materialer