Bekæmpelse af ungdomskriminalitet

Høringssvar til regeringens forslag til Lov om bekæmpelse af ungdomskriminalitet.

Ved en mail af 3. september 2018 har Justitsministeriet anmodet Det Kriminalpræventive Råd om en udtalelse vedrørende forslag til Lov om bekæmpelse af ungdomskriminalitet. 

I den anledning skal DKR udtale, at vores mission er at skabe tryghed ved at oplyse om og forebygge kriminalitet. 

DKR er derfor meget positivt indstillet overfor lovforslagets formål om at forebygge ungdomskriminalitet. Selvom ungdomskriminaliteten er faldet over en årrække, er bestræbelser på at gøre det endnu bedre velkomne. 

Der er tale om en omfattende omlægning af samfundets behandling af 10 til 17-årige, når de udviser en adfærd, der for voksne og unge over 15 år er kriminaliseret. 

En sådan adfærd hos børn vil normalt udspringe af mistrivsel, uheldig påvirkning fra barnets relationer, lokale asociale normer, muligheder for at udvise asocial adfærd eller eventuelt særlige fysiske eller mentale forhold. 

Hvis barnets forældre ikke kan ændre barnets vilkår, træder samfundet til. Samfundets håndtering af situationen er reguleret i sociallovgivningen, hvor barnets tarv er i fokus. 

DKR ser meget positivt på, at sociallovgivningen er fundamentet i reformen, og at den kriminelle lavalder er bevaret i den nye ordning. 

Det Kriminalpræventive Råd har derudover to hovedsynspunkter vedrørende lovforslaget. 

  • For det første er Rådet bekymret for, om nogle af de ændringer, der nu foreslås, kan virke mod hensigten om at trække flere børn ud af en livsbane, hvor kriminalitet kan blive et element. Der er i lovforslaget et meget stort fokus på barnets handlinger, og det udfordrer det klare udgangspunkt i sociallovgivningen om, at barnets tarv er det styrende princip – at der skal tages udgangspunkt i en afdækning af barnets udfordringer og ressourcer og sættes ind med indsatser, der for alvor kan løse op for udfordringerne. 
  • For det andet indeholder lovforslaget ikke udtrykkelige bestemmelser, der afspejler ambitioner og ressourcer til løbende at udvikle ny viden om virksomme forebyggelsesindsatser og kvalitet i den pædagogiske indsats i dansk kontekst, som efter Rådets opfattelse er en forudsætning, hvis man for alvor vil løfte den nuværende indsats. 

Straksreaktion - genoprettende retfærdighed

Det nye ungdomskriminalitetsnævn skal kunne pålægge en straksreaktion, som skal bidrage til at genoprette forrettet skade eller pålægge andre aktiviteter med genoprettende formål, herunder samfundsnyttigt arbejde. Der henvises i forslaget til Betænkning 1508/2009 om indsatsen mod ungdomskriminalitet og principper om ”restorative justice”.

I Betænkningen fremhæves, at der er større tilfredshed med processen iblandt de forurettede, og at de i højere grad får udbedret skete skader. Dertil mindsker reaktioner baseret på genoprettende principper risikoen for, at gerningsmanden fortsætter med kriminalitet.

Rådet havde gerne set genoprettende ret, som alternativ til straf for børn og unge under 18 år.

Nyere dokumenteret viden og praksis underbygger en positiv og kriminalpræventiv effekt af genoprettende tilgange, jf. fx Genoprettende retfærdighed over for kriminalitetstruede unge, KORA, 2015.

For at genskabe de positive resultater, er det vigtigt, at man følger de beskrivelser og anbefalinger, der er til ”restorative justice” i betænkningen og i nyere forskning.

Gavnlige genoprettende tilgange placerer konflikten hos de konkrete, involverede parter selv, som så vidt muligt selv bidrager til løsningen. Via samtykke, dialog og en upartisk eller neutral mægler skal parterne ifølge principperne involveres i en faciliteret proces, hvor de kan kortlægge skaderne og deres baggrund i fællesskab. Det er samtidig et klart ideal, at alle, der er berørt på en eller anden måde – familie, venner, naboer, lærere m.m. – også involveres. Styrken ved involvering af netværket påpeges i, at dokumentationen i højere grad peger på positive effekter i forhold til recidiv for ”konferencemodeller” eller ”stormøder” frem for møder mellem kun gerningsmand og forurettet.

I lovforslaget er fokus på at ”gøre skaden god igen”. Her er det meget væsentligt, at der tale om at skulle gøre skaden god igen direkte i forhold til den forurettede, også selv om flere parter og niveauer kan indgå.

At pålægge samfundsnyttigt arbejde kan forveksles med straf, hvis det ikke har et meget klart og konkret pædagogisk sigte. Endelig fremgår det, at en straksreaktion i sig selv kan bestå direkte i konfliktmægling mellem barn/ung og forurettet under tilstedeværelse af en neutral mægler. Det berøres, at dette vil skulle indebære samtykke og ”tilståelse” fra barnet/den unge. Samtidig står, at reaktionen vil skulle udføres ”hurtigst muligt” efter nævnets afgørelse og vil skulle have en ”kortere varighed”.

DKR skal på denne baggrund anbefale, at disse processer henvises til et særskilt organ i den enkelte kommune og ser frem til den nærmere udmøntning af dette punkt. 

DKR er bekymret for § 12 stk. 2, idet det anføres, at barnet skal have udtalte adfærdsproblemer eller udvise negativ adfærd af en så grel karakter, at der er risiko for, at barnets eller den unges udvikling er i fare. Det er selvsagt nødvendigt, at børn, hvis udvikling er i fare, får den fornødne omsorg, støtte, struktur og behandling. Andre reaktioner kan risikere at forstærke barnets udfordringer, fx et negativt selvbillede. 

Forbedringsforløb - forebyggende foranstaltninger

Sociallovgivningens værktøjskasse er udgangspunktet for lovforslagets bestemmelser om iværksættelse af forebyggende indsatser. Det hilser Det Kriminalpræventive Råd velkommen. 

Der findes betydelig mere forskningsbaseret viden om effekten af forebyggende tiltag end om effekten af straf. 

I det Kriminalpræventive Råd tager vi udgangspunkt i viden om social- og udviklingsorienteret forebyggelse, hvor man kategoriserer indsatser, der retter sig mod at reducere risikofaktorer og styrke beskyttende faktorer hos individet, i familien eller i skolen blandt børn og unge op til 18 år. Indsatserne retter sig fx mod at træne barnets/den unges sociale, adfærdsmæssige og kognitive færdigheder, eller forældretræning eller årsager til mobning i skolen osv. Dog har stadig flere indsatser fokus på at adresserer flere forskellige forhold (individ, familie og skolen) på en gang.

Det samlede billede fra forskningen viser, at den sociale- og udviklingsorienterede forebyggelse har en positiv kriminalpræventiv effekt, uanset om den er rettet mod individet, familien eller skolen. Data indikerer, at familiebaserede indsatser muligvis har den størst effekt. Flere af indsatserne viser også en række positive effekter på andre områder end de kriminalpræventive mål, fx i forhold til skole og uddannelse.

Det er ikke mindst den helt tidlige indsats, der giver påviselig effekt på senere kriminalitet. Det er derfor afgørende at have store ambitioner i de tidlige indsatser. Det er imidlertid fint at behandle de helt tidlige indsatser i reformer og programmer, der ikke har kriminalitet som sit afsæt, men et mere generelt afsæt om udvikling af gode liv for næste generation. Det er den langsigtede effekt på kriminalitet, som Det Kriminalpræventive Råd henleder opmærksomheden på her.

Når formålet med reformen er at styrke indsatsen mod ungdomskriminalitet for at reducere antallet af børn og unge, der begår kriminalitet, er det efter Det Kriminalpræventive Råds opfattelse ikke tilstrækkeligt at have den eksisterende værktøjskasse til rådighed. Vi skal gøre også de ”senere” tidlige indsatser, som lovforslaget beskæftiger sig med, mere effektfulde end i dag.

Det Kriminalpræventive Råd skal derfor anbefale, at der ved siden af de ændringer, som lovforslaget indeholder, afsættes betydelige ressourcer til systematisk efteruddannelse af det pædagogiske og socialpædagogiske felt m.v. i det, vi allerede ved om virksomme metoder og processer. Derudover bør der investeres i at tilvejebringe ny viden om eksisterende virksomme indsatser og i udvikling af nye indsatser, der udspringer af erfaringer, praksis og institutioner i Danmark. Videnskulturen på området bør understøttes. 

Ungdomskriminalitetsnævnet

Organiseringen af den myndighed, der skal beslutte, at der skal iværksættes en eller flere foranstaltninger, og de processer, der fører frem til beslutningerne, skal efter Det Kriminalpræventive Råds opfattelse sikre, at der iværksættes foranstaltninger, når barnets eller den unges situation gør, det er nødvendigt, og at det er den eller de mest effektive foranstaltninger i forhold til at løse op for den pågældendes udfordringer efter bedst tilgængelig viden. 

Efter forslagets bemærkninger udarbejder kommunen en ungefaglig redegørelse om barnets personlige forhold og en indstilling om, hvilke foranstaltninger, der bør sættes i værk. 

Nævnet er sammensat af en dommer, en ansat i politiet, der ikke behøver at være politiuddannet, med indsigt i kriminalitetsforebyggende arbejde, og en kommunalt ansat med indsigt i sager om social støtte til udsatte unge. 

Det er dommerens opgave at sikre, at sagen er tilstrækkelig oplyst til at foretage en helhedsvurdering af barnets situation, og at de retsgarantier, der tilbydes barnet og forældrene, overholdes. Dommere, der behandler sager vedrørende 10 - 11-årige, skal have gennemgået en særlig efteruddannelse målrettet håndtering af sager vedrørende børn. 

Formålet med nævnsmødet er en dialog mellem barnet, forældrene, evt. ressourcepersoner og nævnet. På mødet deltager en repræsentant fra den kommune, der har udarbejdet redegørelsen og indstillingen, og hvis barnet er mellem 10 og 14 år deltager tillige en børnesagkyndig. Formålet med dialogen er at nå frem til en straksreaktion og et forbedringsforløb. 

Det Kriminalpræventive Råd har anbefalet, at børn og unge under 18 år, der udviser en adfærd, der er kriminaliseret for voksne, samles med deres private og professionelle netværk, hvor de på baggrund af principperne (og processerne, herunder mødeledelse af en neutral mægler) i genoprettende ret konfronteres med offeret m.v. i det, der fagligt kaldes konference. Der er dokumenteret positive effekter på internationalt plan. Konferencen skal identificere, hvordan barnet kan genoprette den forvoldte skade, og siden skal konferencen identificere indsatser, der kan skabe den nødvendige positive forandring i barnets liv. Det er stadig Det Kriminalpræventive Råds indstilling. Det Kriminalpræventive Råd finder det under alle omstændigheder betænkeligt at lade børn helt ned til 10 år omfatte af reformen.

Man har imidlertid valgt at fastholde den kriminelle lavalder på 15 år (ikke øge den til 18 år), udvide målgruppen med børn ned til 10 år, og lægge processerne i Ungdomskriminalitetsnævnet. 

På den baggrund bemærker Rådet, at selve navnet Ungdomskriminalitetsnævnet efter Rådets opfattelse sender et forkert signal ved at lade barnets handlinger, som vi efter processen vil undgå, dominere. Der bør være fokus på den positive forandring, som samfundet vil skabe - for at søge at undgå stemplingseffekt. Det Kriminalpræventive Råd foreslår at kalde nævnet Børnenævnet.

Det er også helt afgørende, at alle aktører i nævnsarbejdet holder et klart fokus på barnets udfordringer, og hvad der kan løse op for dem. Barnets handlinger, og karakteren og indholdet af dem, nævnes flere gange i bemærkningerne og skaber derfor usikkerhed om formålet med Nævnets behandling af sagen og afgørelsen. 

DKR skal anbefale, at det socialfaglige element i modellen styrkes ved, at alle nævnsmedlemmer bliver efteruddannet i håndtering af sager, der omfatter dialog med udsatte og sårbare børn og unge, og at der også tilknyttes en børnesagkyndig til behandlingen af sager for de 15-17 årige, der ofte vil være umodne og måske skadede på den ene eller den anden måde. 

Ungekriminalforsorgen

Ungekriminalforsorgens rolle og opgaver er beskrevet i lovforslaget og omtalt i bemærkningerne. 

Ungekriminalforsorgen skal sammen med kommunen sørge for, at barnet eller den unge gennemfører den straksreaktion og det forbedringsforløb, som er bestemt af Ungdomskriminalitetsnævnet. 

De nærmere regler for Ungekriminalforsorgens tilsyn med børn og unge, hvis sag har været behandlet i Ungdomskriminalitetsnævnet, fastsættes ved bekendtgørelse. 

Det Kriminalpræventive Råd har, i forbindelse med vores tidligere anbefaling om at tage udgangspunkt i Restorative Justice i arbejdet med at forbedre indsatsen mod ungdomskriminalitet, peget på behovet for opfølgningsteams. Her var tænkt på personer fra den unges private og professionelle netværk. Ideen var, at en koordinator skulle indkalde den unge og opfølgningsteamet en gang om måneden med henblik på at tage initiativer, hvis det blev konstateret, at der var afvigelser i planen. Sådan arbejder man med opfølgning i Norge. 

DKR håber, at de nærmere regler for Ungekriminalforsorgens tilsyn vil fremhæve inddragelse af barnets netværk og rum for justeringer i forløbet, når betingelserne for foranstaltningen eller virkeligheden gør det nødvendigt, således at den tilsynsførende og opfølgningen bliver en støtte for barnet i bestræbelserne på at skabe forandring. 

Det Kriminalpræventive Råd er bekymret for virkningerne af at knytte børn ned til 10 år til ”fængselsvæsenet”, som kriminalforsorgen jo er. Her er en risiko for at påvirke barnets selvopfattelse i en periode, hvor barnet er i gang med at udvikle sin identitet, og også omgivelsernes opfattelse af barnet kan påvirkes. Der er en ikke uvæsentlig risiko for, at det kan medvirke til at fastholde barnet i kriminalitet. 

Et sådant tilsyn kan komme i vejen for barnets tarv og indsatsen for at løse op for barnets udfordringer. Og her er der efter DKRs vurdering på dette punkt sket et uhensigtsmæssigt skred i balancen mellem fokus på de handlinger, der førte til en indsats, og fokus på barnets udfordringer og ressourcer til skade for det socialfaglige udgangspunkt for reformen. 

Evaluering

Endelig anbefaler DKR, at der afsættes midler til løbende at evaluere reformens implementering, proces og effekt.

Afsluttende bemærkning

Samlet set er det Det Kriminalpræventive Råds opfattelse, at lovforslaget har det rigtige udgangspunkt.

Imidlertid udfordres udgangspunktet af et fokus i bemærkningerne på de uønskede handlinger, som skaber tvivl om, hvorvidt formålet med reformen er at pålægge skyld, som barnet må stå til ansvar for overfor samfundet.

Konkluderende vurderer Rådet, at værdien af den nye model i forhold til at reducere antallet af de mest kriminelle unge stadig afhænger meget af, hvordan reformen bliver udmøntet. Et reaktivt fokus i udmøntningen kan gøre, at reformen kommer til at virke mod hensigten om at at reducere antallet af de mest kriminelle unge. 

Som bilag eftersendes 2. oktober høringssvar til Børne- og Socialministeriets høring over udsat til forslag til ændring af lov om social service mv. ift. styrket anvendelse af pålæg for børn og unge i risikozonen mv.


Den 1. oktober 2018

Med venlig hilsen


Henrik Dam                        Anna Karina Nickelsen
Formand                            Sekretariatschef